RICARDO AREIZA
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El reembolso de los dineros que pagó la administración municipal por una condena no pudo exigirse por vía de repetición al asesinado alcalde de Neiva, Gustavo Penagos Perdomo.
Tampoco fue exigible a sus herederos el reembolso de 3.278 millones de pesos que pagó el municipio por una sentencia proferida el 21 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Huila.
La medida favoreció a 351 comerciantes afectados. El monto total derivado de esta acción de reparación colectiva ascendió finalmente a 4.674 millones de pesos con el pago de intereses que pretendía la administración repetir contra los posibles sucesores del extinto ex mandatario.
Penagos Perdomo fue asesinado el 7 de febrero de 1998 mientras departía con su amiga Carolina Gutiérrez en la fonda paisa en el antiguo parque Andino en el oriente de Neiva.
El gatillero se le aproximó por la espalda y le propinó un impacto en el parietal derecho, causándole la muerte 38 días después de haber abandonado el cargo. El sicario huyó luego en un automóvil Sentra de color azul, sin placas, sin que haya sido identificado.
El abogado, de 40 años, quien fungía inicialmente como secretario de Gobierno, ejerció la alcaldía como titular a partir del primero de junio de ese mismo año en reemplazo del ex ministro Guillermo Plazas Alcid quien renunció.
Penagos Perdomo, ordenó la demolición de las galerías central y Satélite del Norte, para presionar a los vendedores ambulantes y estacionarios a desplazarse hasta la central minorista Mercaneiva, en proceso de construcción.
El 26 de diciembre de 1997, la galería central cerró las puertas en medio de graves protestas que originaron un toque de queda a partir de las dos de la tarde. Luego la antigua edificación fue demolida por una implosión y en pocos minutos se desmoronó en medio de una airada agitación popular, jamás replicada en la capital opita.
La repetición
La demanda se dirigió en primer lugar en contra del asesinado ex alcalde Gustavo Penagos Perdomo, quien suscribió los actos administrativos que culminaron con el violento desalojo de la galería central y la Plaza Satélite del Norte.
La solicitud fue elevada en el trámite de una acción de repetición instaurada en febrero de 2019 por la Alcaldía de Neiva. En concreto pidió que se ordene el reembolso de 3.278 millones de pesos que pagó en cumplimiento de la sentencia confirmada por el Consejo de Estado en el 2014.
La acción de reparación directa fue instaurada por un grupo de pequeños comerciantes encabezados por Ramiro Abella Plazas por los perjuicios ocasionados con la demolición de las dos plazas de mercado.
La acción de repetición, vigente desde antes de la Constitución de 1991, es un medio de control de obligatorio cumplimiento que debe adelantarse en contra de los servidores públicos cuando el Estado hubiere efectuado un reconocimiento indemnizatorio derivado de una condena, conciliación u otra forma de terminación del conflicto por la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes tomaron la decisión.
En este caso, Penagos Perdomo, en ejercicio de sus funciones como alcalde de Nieva, ordenó en forma irregular la demolición de las plazas de mercado, quebrantando el derecho de defensa, debido proceso, entre otros, principios.
En este caso, se acreditó que el fallecido Gustavo Penagos Perdomo, en su condición de alcalde junto con la Secretaria de Salud Municipal y el Jefe del Departamento Administrativo Jurídico firmaron las Resoluciones Nos. 618 y 619 del 24 de diciembre de 1997 ordenando el cierre de las galerías
En estas condiciones, la Alcaldía solicitó que los herederos del asesinado mandatario fueran condenados a devolverle al municipio la millonaria suma más la indexación correspondiente así como al pago de intereses moratorios.
Los herederos no concurrieron al proceso pero estuvieron representados por un abogado de oficio (curador ad litem).
Obras inconclusas
La central minorista Mercaneiva que debía albergar a los desalojados inquilinos no estaba lista. Una inspección realizada el 26 de diciembre de 1997, encontró que las obras estaban inconclusas, no habían baterías sanitarias en funcionamiento, faltaba colocación de algunos pisos, muros y detalles de unos locales que están por terminar, así como de unas tejas de techo, el servicio de agua no estaba en funcionamiento, había gran cantidad de obreros y maquinaria laborando dentro y fuera de las instalaciones y elementos de construcción diseminados en la obra.
No obstante, los ingenieros responsables del proyecto expresaron que si bien la obra no estaba totalmente concluida, sí se encontraba habilitada para albergar los inquilinos. Además, que faltaba la ejecución de algunas obras y detalles que se superarían en los días siguientes.
Reconstruidos los hechos ocurridos hace 22 años, el magistrado Miller Lugo concluyó que si bien el alcalde Gustavo Penagos Perdomo estuvo presente y tenía la responsabilidad legal y constitucional de finiquitar el proceso tanto de construcción de la central minorista de mercadeo como el traslado de los inquilinos y garantizarles las mejores condiciones para que dicho proceso se surtiera de la mejor manera posible, también lo es que desde antes, durante y después de ese proceso intervinieron otras autoridades municipales, como el Concejo de Neiva, las secretarías de Salud y de Gobierno, el Departamento Administrativo Jurídico, la CAM, e incluso terceros que debían coadyuvar, complementar, realizar y ejecutar el proyecto.
No se probó el dolo
“Según lo probado y teniendo en cuenta los antecedentes puestos de presente, la Sala concluye que no se dan los supuestos fácticos de responsabilidad que se exige en estos casos, en tanto que no se advierte de manera clara y suficiente el dolo o la culpa grave de parte del señor alcalde de la época, o incluso, que existiera mala fe en su actuar y en las decisiones adoptadas en dicha época”, aseguró Lugo Barrero.
Incluso se apartó de las consideraciones que esbozó el Consejo de Estado para proferir la condena de segunda instancia, advirtiendo los atropellos y fallas que se registraron en ese momento.
“Lo cierto es que tal estado de cosas no solo fue responsabilidad exclusiva del señor alcalde de la época sino de toda la administración municipal, incluso de los ingenieros de la obra y los contratistas de la construcción de tales edificaciones”, explicó el magistrado.
“De esta forma,-añadió- se evidencia en primer lugar que existía un grave problema de salubridad en las plazas de mercado de la ciudad de Neiva, que ante los requerimientos realizados por la Secretaría de Salud municipal, nada se hizo al respecto, a pesar de las constantes quejas de las personas ubicadas en el sector donde pernoctaban los vendedores”.
Otras medidas
“Entonces, -concluyó-si toda la administración municipal tuvo participación en dicho proceso administrativo, que estaba avalado por el Concejo municipal de Neiva y que incluso, la demolición y traslado de los inquilinos de dichas plazas a Mercaneiva debía surtirse previa la adecuación de esta última por un tercero, una vez cumpliera con los estándares exigidos para este tipo de lugares; es necesario concluir que la decisión adoptada por el señor alcalde no puede considerarse como dolosa o con culpa grave”.
Es más, estimó que el incumplimiento de los contratistas y del consorcio encargado de entregar la obra y la imposibilidad de ubicar a los inquilinos en dicho centros de acopio y mercadeo, se desencadenó el perjuicio económico que originó la condena y que hoy se reclama a los herederos indeterminados del ultimado mandatario.
En este caso, la administración municipal no pudo probar la conducta irregular dolosa o gravemente culposa del agente que ocasionó la condena.
“Si bien existe una condena judicial en la que la entidad demandante debió pagar una suma específica de dinero, la misma no es suficiente para configurar responsabilidad patrimonial del servidor público por vía de acción de repetición”, insistió el magistrado.
“En estos casos – reiteró- debe demostrarse que la conducta del agente infractor fue dolosa o que actuó con culpa grave, y que si bien la condena y el contenido de la decisión es un indicio de su conducta, en este caso, de la misma no se infiere que la decisión o actuación del demandado Gustavo Penagos Perdomo (ya fallecido) haya sido en ese grado o nivel de responsabilidad”.
La sentencia confirmada
El Consejo de Estado dejó en firme la condena e incrementó la indemnización, origen de la nueva demanda.
“Las dos galerías fueron arbitrariamente demolidas, en lugar de mejorarlas mientras se culminaba la obra nueva, no garantizándoles la continuidad en sus labores para que no perdieran los actores su productividad, en claro detrimento de sus intereses económicos y de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al mínimo vital propio y de sus familias”, estimó el consejero de Estado Jaime Orlando Santofimio Gamboa
“Con su actuar-enfatizó- la administración municipal desconoció el principio que le imponía “no ir en contra de sus propios actos” pues el mismo mandatario se comprometió oficial y públicamente a no demoler las plazas de mercado hasta que se terminan la central minorista, lo que no había ocurrido.
Además, los actos administrativos proferidos por la Alcaldía de Neiva ordenaban sólo el cierre “temporal” de las dos plazas hasta tanto se establecieran las condiciones óptimas de sanidad. “De manera que la voluntad expresada de la administración no era la demolición de las plazas sino su adecuación a las normas sanitarias”, expresó el alto tribunal.
“Así las cosas- dijo- la administración municipal de Neiva, con su actuar contravino sus propias decisiones, en desmedro de intereses particulares.
Demolición arbitraria
Las medidas de choque adoptadas por la administración municipal para subsanar las deficientes condiciones sanitarias que afectaban la salubridad de los usuarios de las plazas de mercado, terminaron agravando la problemática y generando uno de los más explosivos conflictos sociales que se hayan registrado en la capital opita.
Primero, cerró los lugares donde los pequeños comerciantes desarrollaban su trabajo o actividad económica, sin tener garantizado un sitio adecuado para garantizar la continuidad.
Al no encontrarse terminada la central minorista ni estar en condiciones aptas para la venta de productos al detal no se logró el fin que se quería, puntualizó el alto tribunal. Por el contrario, empeoró las condiciones sanitarias y se afectó el trabajo de los inquilinos y pequeños comerciantes, disminuyendo sus ingresos o dejando de percibirlos, violándose con tales actos y hechos administrativos sus derechos y garantías constitucionales.
El Consejo de Estado consideró que la lesión del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y al mínimo vital de los comerciantes que se encontraban laborando en las plazas Central y Satélite del Norte de la ciudad de Neiva, “se concretó con la demolición arbitraria que de las plazas de mercado efectúo la administración municipal y con el desconocimiento por parte de la misma autoridad de la obligación de reubicarlos como lo había dispuesto el Consejo Municipal, lo habían sugerido los entes de control, lo habían solicitado los mismos vendedores y públicamente se habían comprometidos los alcaldes de turno, para mitigar el daño de quienes se vieron afectados con el cambio del uso del suelo”.