LANACIÓN.COM.CO conoció en exclusiva las medidas cautelares a favor de le ex alcaldesa de Neiva, Cielo González Villa proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, quien dejó sin efectos en primera instancia el fallo de la Procuraduría General de la Nación que sancionó a González Villa por otorgar permisos sindicales a un grupo de maestros.

La igualdad de derechos en que se basó el Tribunal para proferir la decisión obedece a que Rodrigo Villalba Mosquera, gobernador del Huila en la época en que Cielo González Villa era alcaldesa de Neiva también profirió dichos permisos sindicales, pero la Procuraduría a él no lo sancionó y al contrario le archivó el proceso.
 
Este es el contenido del documento del Tribunal Administrativo del Huila.
 

	TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA
	SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL SISTEMA ORAL Magistrado ponente: Dr. Enrique Dussán Cabrera
Neiva	Dos (2) de febrero de dos mil quince (2015)

 
 
1. Antecedentes.
 

Cielo González Villa, mediante apoderado judicial, a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA pretende la nulidad de los fallos administrativos de junio 28 de 2011, proferido en primera instancia por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual fue declarada disciplinariamente responsable y le impuso una sanción de suspensión en el ejercicio de sus funciones por el término de 2 meses y el de julio 19 de 2012 proferido en segunda instancia por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el cual confirmó la decisión.
 
Asimismo y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que dichos actos administrativos no producen efectos legales y que carecen de validez todos los registros y anotaciones originados del mismo, igualmente se restablezca la totalidad de los derechos que le fueron vulnerados y se indemnicen los perjuicios morales por la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 
2. Solicitud de suspensión provisional.
 

El apoderado de la demandante solicita la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, argumentando:
 
a) el desconocimiento por parte de la Procuraduría del precedente jurisprudencial vigente de la Corte Constitucional contenidos en las Sentencias T-322 de 1998, T-502 de 1998 y T-988 A de 2005, sobre el otorgamiento de permisos sindicales; así como el derecho a la asociación sindical como consecuencia de haber sancionado a Cielo González Villa como alcaldesa de Neiva, por haber expedido unos actos administrativos otorgando permisos sindicales.
 
Señala que dichos precedentes jurisprudenciales no fueron tenidos en cuenta en los fallos demandados y por lo tanto son contrarios a lo expresado por el alto tribunal Constitucional, lo cual permite inferir que en efecto es viable el decreto de la medida cautelar.
 
b) Violación del derecho fundamental a la igualdad establecida en el artículo 13 de la Carta Política, argumentando que a frente a dos situaciones similares, la misma entidad profirió dos decisiones absolutamente contradictorias, toda vez que en la primera se ordenó la absolución del funcionario investigado, el exgobernador del Huila Rodrigo Villalba –investigación realizada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa a raíz de la expedición de la Resolución No. 307 del 17 de agosto de 2007 “por medio de la cual se conceden unos permisos sindicales”, y en la segunda declaró disciplinariamente responsable y le impuso sanción de suspensión en el ejercicio de sus funciones como Alcaldesa del municipio de Neiva a su representada, por parte de la misma Procuraduría Delegada, al expedir la Resolución No. 0747 de agosto 27 de 2007 “por medio de la cual se reconocen unos permisos sindicales”.
 
Considera que las mentadas resoluciones expedidas por el ex Gobernador del Huila y por la ex Alcaldesa de Neiva, otorgaron permisos sindicales a un grupo de docentes y directivos sindicales que pertenecían a la planta de personal del Departamento y del Municipio “para que desempeñen las funciones inherentes al cargo de directivos sindicales mientras dure el ejercicio del cargo para el cual fueron elegidos”,fueron las que dieron origen a que se iniciaran las respectivas investigaciones y finalmente las decisiones fueron distintas.
 
c) Para la Procuraduría, la señora González Villa desconoció el artículo 3° del Decreto 2813 de 2000, pero en ninguna parte de la norma están expresamente prohibidos los permisos sindicales permanentes, por lo tanto el acto impugnado está falsamente motivado y se vulneró el derecho consagrado en favor de las organizaciones sindicales teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 416-A del Código Sustantivo del Trabajo.
 
En este sentido, expone que con dichos fallos de primera y segunda instancia se violó el principio de legalidad y al debido proceso y se le ocasionó un perjuicio irremediable que hace procedente la suspensión provisional por demostrarse la vulneración de sus derechos esenciales a la igualdad y al debido proceso.
 
Finalmente, expone que se configura un perjuicio irremediable, de los mencionados derechos (igualdad y debido proceso), dado el tiempo que tiene que pasar mientras se tramita el proceso para que a la actora se le reconozca que actuó ajustada a la Ley.

 
3. Traslado de la solicitud de la medida cautelar.
 

El apoderado de la entidad considera inviable el decreto de suspensión provisional de los actos acusados, pues la demandante presentó en su escrito dos disconformidades generales:
 
La primera, acerca de la existencia de unos pronunciamientos que presuntamente avalan su proceder en cuanto a la concesión de permisos sindicales; pero, estas decisiones no contienen una tesis que avale la posibilidad de que por medio del citado permiso se pueda excluir totalmente del cumplimiento de responsabilidades propias de su cargo a un servidor público durante el tiempo que ocupe la dirección de una asociación sindical, lo cual lleva a concluir que los precedentes citados no contienen en sí mismos un alcance normativo vinculante.
 
Así mismo expone que ninguno de los fallos enunciados por la demandante constituye precedentes obligatorios toda vez que carecen de naturaleza unificadora o de constitucionalidad, posición que definió la Corte Constitucional en su sentencia C-461 de 2013 y que en consecuencia hacen inútil el argumento que sustenta la solicitud.
 
El segundo disentimiento hace referencia a una presunta violación del derecho a la igualdad en relación a un caso archivado de un ex Gobernador de la administración departamental en un caso similar. Sin embargo, la solicitud carece de argumentación que permita determinar la violación de sus derechos y que por ende valide el decreto de la medida contra los fallos disciplinarios.
 
El análisis realizado por la Procuraduría General de la Nación en sus fallos fue claro y delimitó correctamente el acto administrativo mediante el cual se concedió el permiso sindical y el que generó que sus destinatarios se desprendieran totalmente de la carga académica que debían asumir, lo cual derivó que sus efectos fueran permanentes y en consecuencia, contravino el requisito consagrado en el artículo 3 del Decreto 2813 de 2013 para este tipo de concesiones.
 
Precisa que en consideración a lo expuesto por la señora González Villa, en relación a que un ex Gobernador del Huila hubiere otorgado permisos sindicales a docentes al servicio del departamento de manera idéntica a los concedidos por ella y que sobre aquél hubo una decisión de archivo implique un nuevo resultado idéntico al anterior aunque el caso fuere distinto, toda vez que la igualdad sólo debe predicarse sobre aspectos no solo similares sino de idénticas connotaciones fácticas y jurídicas. Además, no existe prueba de que las situaciones procesales del citado personaje y de la solicitante de medida sean análogas y meritorias de una decisión semejante por lo que la suspensión deprecada no debe ser otorgada conforme a los argumentos antes expuestos.
 
Adicionalmente considera que la existencia de una decisión de naturaleza sancionatoria, aunque por obvias razones finalmente resulte lesiva al sujeto de la misma, no implica per sé que se cause un perjuicio irremediable por cuanto este tipo de determinaciones se ciñen a un marco normativo que a su vez las dota de una presunción de legalidad y, además, el hecho de que el funcionario disciplinado derive su vínculo de una elección popular, no significa que en consecuencia estricta de ello se genere una transgresión, toda vez que en el numeral 6 del artículo 277 de la Carta Política se faculta a la Procuraduría para vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluso la de aquellos sometidos a elección popular.
 
En igual sentido, señala que la sanción impuesta a la señora González Villa consistió en una suspensión del cargo que fue convertida en salarios pero no existe prueba que esté siendo sujeta a cobro ejecutivo, por lo cual, aunado a lo anterior, no permite la configuración de una irremediabilidad. Conjuntamente, se tiene que este tipo de sanciones no generan una inhabilidad especial (sic.), lo cual hace incuestionable que no se está ante efectos lesivos que pudieren vulnerar derechos esenciales de la demandante.
 
 
 
4. Consideraciones.
 
4.1  . Problema jurídico a resolver.
 
Debe establecerse si la solicitud de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos demandados, reúne los requisitos para su decreto, como lo son que se haya presentado en escrito separado de la demanda; que haya una violación a la normatividad jurídica que surge del acto cuestionado por su confrontación con las normas superiores invocadas, o de las pruebas allegadas y por tratarse de demanda de nulidad con restablecimiento del derecho, que se pruebe sumariamente la existencia de los perjuicios cuya indemnización se reclama.
 
4.2. Del fondo del asunto.
 
Dado que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, encuentra la Sala que el primer requisito está cumplido, pues se ha solicitado en escrito separado.
 
En cuanto al segundo requisito: a) Por la violación del precedente judicial contenido en los fallos de tutela T-322 de 1998, T-502 de 1998 y T-988 A de 2005, debe decirse que el valor normativo de tales decisiones (especialmente lo citado por el actor –f.4- que es parte de la T-988 A), se establece en cuanto que las normas que regulan los permisos sindicales no establecen condiciones ni tienen un límite temporal y que de interferir con el normal funcionamiento de la administración, le corresponde a ella adoptar medidas alternativas para garantizar la adecuada prestación del servicio.
 
En los actos demandados la Procuraduría sanciona a la actora, en su condición de Alcaldesa de Neiva, por haber expedido la Resolución 0747 del 24 de agosto de 2007 en donde concede permisos sindicales a servidores públicos de la administración municipal, con carácter permanente, sin que, en criterio de la procuraduría, los mismos legalmente puedan tener esa connotación temporal.
 
Sin embargo, de los precedentes citados por la parte actora no se infiere que la Corte Constitucional haya establecido que los permisos sindicales puedan ser de carácter permanente de tal manera que los directivos sindicales se dediquen con exclusividad a la causa sindical, dejando sus labores constitucionales y legales.
 
Luego entonces no se establece que efectivamente se desconozca dichos precedentes.
 
b) En cuanto a la violación del derecho a la igualdad establecida en el artículo 13 de la Carta Política, toda vez que caso similar se ordenó la absolución del exgobernador del Huila Rodrigo Villalba –investigación realizada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa a raíz de la expedición de la Resolución No. 307 del 17 de agosto de 2007 “por medio de la cual se conceden unos permisos sindicales”-, y en el caso de la actora, por expedir la Resolución No. 0747 de agosto 27 de 2007 “por medio de la cual se reconocen unos permisos sindicales”, la declaró disciplinariamente responsable y le impuso sanción de suspensión en el ejercicio de sus funciones como Alcaldesa del municipio de Neiva, por parte de la misma Procuraduría Delegada.
 
Al respecto se observa que tanto la resolución No. 307 del 17 de agosto de 2007 “por medio de la cual se conceden unos permisos sindicales” expedida por el gobernador del Huila Rodrigo Villalba Mosquera, junto con su Secretario de Educación  (f.165), y la resolución No. 0747 de agosto 27 de 2007 “por medio de la cual se reconocen unos permisos sindicales” expedida por la alcaldesa de Neiva Cielo González Villa y su Secretaria de Educación (f.161), son de similar contenido tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva.
 
La Procuraduría Segunda Delegada, el 5 de marzo de 2008 al  evaluar la indagación preliminar adelantada en contra del gobernador Rodrigo Villalba Mosquera por la expedición de dicho acto, no halló los elementos constitutivos de falta disciplinaria, en lo referido al tema de culpabilidad, pero en el caso de la actora lo halló y de manera grave (f.97 a 107).
 
Ambos actos de sanción fueron expedidos por la procuraduría motivados por similar hecho jurídico (la expedición de acto administrativo que concede permisos sindicales de manera permanente a servidores públicos) y si bien uno fue expedido respecto del gobernador del departamento y el otro de la alcaldesa de Neiva, esa distinción de la función no fue relevante en los casos fallados disciplinariamente; no existe diferencia entre los actos administrativos expedidos para conceder el permiso sindical en su contenido (parte motiva y resolutiva –salvo los nombres de los dirigentes sindicales) ni en su forma; tampoco se exponen hechos de la actora que diferencie su actuación respecto de la del entonces gobernador, ni hechos de carácter legal o jurisprudencial (salvo el trascurso del tiempo), que hayan motivado esa interpretación diferencial. Tampoco se da razón del por qué el caso de la actora es diferente al del gobernador, no por el cargo, como ya se indicó.
 
Luego se evidencia la vulneración de éste derecho; el de igualdad.
 
c) En cuanto a que con el actuar de la alcaldesa al expedir la resolución de concesión de permisos sindical, no se desconoció el artículo 3° del Decreto 2813 de 2000, pues no prohíbe los permisos sindicales permanentes, y por tanto los actos impugnados resultan falsamente motivados y que de contera se vulneró el derecho de las organizaciones sindicales establecido en el artículo 416-A del Código Sustantivo del Trabajo, la Sala expone:
 
Bien cierto es que el artículo 3° no prohíbe la concesión de permisos sindicales de manera permanente, pero dicho artículo no puede ser leído ni interpretado aisladamente del objeto de la función pública ni de los deberes de los servidores públicos consagrados en artículos 2, 6, 122 de la C.P.; 6 del Decreto Ley 2400 de 1968 y artículo 34 de la ley 734 de 202 (CDU), entre otros.
 
Luego no se evidencia su vulneración.
 
El requisito tercero –la existencia de perjuicios probados sumariamente- la parte actora argumenta que el daño está constituido por: i) la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y al debido proceso; ii) el haber sido destituida de su cargo de Gobernadora del Departamento del Huila al sumársele ésta sanción a otras dos y iii) el hacerse nugatorios sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, mientras se define este proceso (fs 12 a 14).
 
El derecho a la igualdad, es un derecho convencional y constitucional, y respecto a su desconocimiento o vulneración, el consejo de Estado ha indicado:
 
“15.4.1. El daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados tiene las siguientes características:
 
i) Es un daño inmaterial que proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos en fuentes normativas diversas: sus causas emanan de vulneraciones o afectaciones a bienes o derechos constitucionales y convencionales. Por lo tanto, es una nueva categoría de daño inmaterial.
 
ii) Se trata de vulneraciones o afectaciones relevantes, las cuales producen un efecto dañoso, negativo y antijurídico a bienes o derechos constitucionales y convencionales.
 
iii) Es un daño autónomo: no depende de otras categorías de daños, porque no está condicionado a la configuración de otros tradicionalmente reconocidos, como los perjuicios materiales, el daño a la salud y el daño moral, ni depende del agotamiento previo de otros requisitos, ya que su concreción se realiza mediante presupuestos de configuración propios, que se comprueban o acreditan en cada situación fáctica particular.
 
iv) La vulneración o afectación relevante puede ser temporal o definitiva: los efectos del daño se manifiestan en el tiempo, de acuerdo al grado de intensidad de la afectación, esto es, el impedimento para la víctima directa e indirecta de gozar y disfrutar plena y legítimamente de sus derechos constitucionales y convencionales.
 
15.4.2. La reparación del referido daño abarca los siguientes aspectos:
 
i) El objetivo de reparar este daño es el de restablecer plenamente a la víctima en el ejercicio de sus derechos. La reparación de la víctima está orientada a: (a) restaurar plenamente los bienes o derechos constitucionales y convencionales, de manera individual y colectiva; (b) lograr no solo que desaparezcan las causas originarias de la lesividad, sino también que la víctima, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas, pueda volver a disfrutar de sus derechos, en lo posible en similares condiciones en las que estuvo antes de que ocurriera el daño; (c) propender para que en el futuro la vulneración o afectación a bienes o derechos constitucionales y convencionales no tengan lugar; y (d) buscar la realización efectiva de la igualdad sustancial.
 
ii) La reparación del daño es dispositiva: si bien las medidas de reparación de este tipo de daños pueden serlo a petición de parte, también operan de oficio, siempre y cuando aparezca acreditada su existencia.
 
iii) La legitimación de las víctimas del daño: se reconoce a la víctima directa de la lesión como a su núcleo familiar más cercano, esto es, cónyuge o compañero (a) permanente y los parientes hasta el 1º de consanguinidad, incluida la relación familiar biológica, la civil derivada de la adopción y aquellas denominadas "de crianza", en atención a las relaciones de solidaridad y afecto que se presumen entre ellos.
 
iv) Es un daño que se repara principalmente a través de medidas de carácter no pecuniario: se privilegian por excelencia las medidas reparatorias no indemnizatorias; sin embargo, en casos excepcionales cuya reparación integral, a consideración del juez, no sean suficientes, pertinentes, oportunas o posibles podrá otorgarse una indemnización, única y exclusivamente a la víctima directa, mediante el establecimiento de una medida pecuniaria hasta 100 SMLMV, si fuere el caso, siempre y cuando la indemnización no hubiere sido reconocida con fundamento en el daño a la salud. Esequantum deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño y/o la naturaleza del bien o derecho afectado.
 
v) Es un daño que requiere de un presupuesto de declaración: debe existir una expresa declaración de responsabilidad del Estado por la existencia de un daño a bienes constitucionales y convencionales imputables al mismo, y se deben justificar y especificar las medidas de reparación integral adecuadas y pertinentes al caso, de tal manera que el Estado ejecute el debitum iuris. Las medidas de reparación integral operarán teniendo en cuenta la relevancia del caso y la gravedad de los hechos, todo con el propósito de restablecer la dignidad de las víctimas, reprobar las relevantes violaciones a los derechos humanos y concretar las medidas de garantía de verdad, justicia, reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional.
 
vi) Es un daño frente al cual se confirme el rol del juez de responsabilidad extracontractual como reparador integral de derechos vulnerados, sin desconocer que las indemnizaciones que tradicionalmente han venido siendo reconocidas impactan directa o indirectamente en los derechos de las víctimas; sin embargo, en tratándose de vulneraciones o afectaciones relevantes a derechos constitucional y convencionalmente amparados, se impone la necesidad de que el juez acuda a otras medidas, con el fin de reparar plenamente a las víctimas.
 
15.4.3. En aras de evitar una doble reparación, el juez deberá verificar ex ante: (a) que se trate de una vulneración o afectación relevante de un bien o derecho constitucional o convencional; (b) que sea antijurídica; (c) que en caso de ordenarse una indemnización excepcional, no esté comprendida dentro de los perjuicios materiales e inmateriales ya reconocidos, y (d) que las medidas de reparación sean correlativas, oportunas, pertinentes y adecuadas al daño generado.”
 
Luego entonces el perjuicio se halla probado sumariamente; esto es con las resoluciones expedidas por el gobernador del Departamento y la expedida por la alcaldesa aquí actora, se infiere la vulneración del derecho a la igualdad, pues se trata de un perjuicio inmaterial, daño presentado por la no aplicación de dicho derecho (a la igualdad) en el trámite y decisión adoptada en la que resultó sancionada la demandante.
 
Así las cosas, se decretará la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y se ordena oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que tome nota de la suspensión en su base de datos.

 
5. Decisión.
 

Por lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo del Huila,

RESUELVE:

 
 
PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar consistente en la Suspensión Provisional de los efectos de los Actos Administrativos contenidos en los fallos de fecha 28 de junio de 2011, proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación y el fallo de fechado el 19 de julio de 2012, proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que confirmó la decisión de primera instancia, conforme a lo motivado.
 
SEGUNDO: ORDENAoficiar a la Procuraduría General de la Nación para que tome nota de la suspensión en su base de datos.
 
Notifíquese.
 
 
 
 
 
ENRIQUE DUSSAN CABRERA                    RAMIRO APONTE PINO
Magistrado                                                       Magistrado
 
 
 
 
JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO
Magistrado
 
AF