Las demandas contra el Estado colombiano se convirtieron en los últimos 14 años en una vena rota para las finanzas públicas, según un estudio de la Contraloría General de la República, que calcula en $5.383 billones el total de pretensiones registradas contablemente por las entidades públicas de los órdenes nacional y territorial, a 31 de diciembre de 2016.
En el orden nacional, las pretensiones registradas llegaron a $5.340 billones, encabezadas por entidades del sector social (con $3.043.9 billones), seguido por el sector Defensa, Justicia y Seguridad (con $1.210.4 billones).
En el orden territorial, la mayor participación la registran los departamentos con $14.5 billones, comenzando con Antioquia ($6.4 billones), Sucre ($3 billones) y Córdoba ($0,75 billones), que suman el 70% del total de las entidades territoriales.
En segundo lugar territorial, están los municipios con $9.8 billones, donde encabeza el Municipio de Medellín con $2.8 billones en pretensiones en contra y Cali con $1.1 billones, que representan el 40% del total de los municipios en solo dos ciudades.
En tercer lugar territorial, se encuentran las empresas de servicios públicos con $6 billones de pretensiones en contra, donde sobresale la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá con $4.5 billones, 75% de las pretensiones de las empresas del nivel descentralizado territorial.
De acuerdo con la información reportada por las entidades públicas a la Contaduría General de la Nación, a diciembre de 2016, las que registraron mayores pretensiones en millones de pesos, fueron:
- Departamento Administrativo para la Prosperidad Social: $3.019.977.214
- Ministerio de Hacienda y Crédito Público: $783.904.041
- Ministerio de Defensa Nacional: $616.849.587
- Policía Nacional: $526.540.127
La demanda más representativa es la instaurada en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y otras entidades por $3.018.3 billones, correspondiente a una acción de grupo por desplazamiento forzado en el municipio de Mapiripán (Meta), la cual está evaluada con riesgo bajo, de acuerdo con el concepto de la Oficina Jurídica de la Entidad.
El impacto de los Tribunales de Arbitramento
Otro factor que impacta negativamente las finanzas públicas es el relacionado con los tribunales de arbitramento, los cuales, de acuerdo con información de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado con corte a 8 de junio de 2017, ascienden a 124 tribunales activos, de los cuales 94% registran pretensiones iniciales por $4.8 billones.
El 85% de los tribunales fueron iniciados en los últimos tres años; sin embargo, 41% del total pertenece a contratos que se suscribieron hace más de una década.
Del total de los tribunales activos (124), 80% (99) se encuentran en 16 entidades, que a su vez concentran 88% del total de las pretensiones ($4,2 billones), entre las que se destacan la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- con 21 tribunales y la Autoridad Nacional de Televisión y Fiduprevisora con 1 tribunal cada uno. En cuanto a entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad, se destaca la Unidad Nacional de Protección con 3 Tribunales de Arbitramiento con $185.937 millones en pretensiones iniciales.
Dentro de la sectorización establecida por la CGR, en el orden nacional, se destaca el subsector de infraestructura (ANI, INVIAS) con $3.2 billones en pretensiones que representan 66% del total de la Justicia Arbitral.
En cuanto a los Tribunales de Arbitramento que fueron finalizados con laudo arbitral durante la vigencia 2016, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado reporta un total de 109, de los cuales el 60% (65 casos) culminaron con decisión desfavorable o en contra de las entidades del orden nacional involucradas, con lo que se emitieron decisiones de pago por $2.4 billones, mientras el restante 40% (44 casos) finalizaron con decisión favorable que contenían pretensiones por $1,4 billones.
Altos pagos de intereses moratorios e insuficiente apropiación presupuestal
La ejecución presupuestal(recursos comprometidos, por concepto de sentencias ejecutoriadas y conciliaciones de la Administración Central Nacional, presentó tendencia creciente al pasar de $293.821 millones en 2003 a $1,3 billones en 2016 (precios constantes de 2016), lo cual representa aumento de 349%.
Esto significa que si para el año 2003 se distribuyeran en partes iguales estos recursos, a cada colombiano le corresponderían $7.021 y para el año 2016 ascendería a $27.056, cifra superior a un día del salario mínimo mensual legal vigente de ese año ($22.981).
El análisis de la Contraloría se centra en las problemáticas de las demandas contra el Estado, en el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, en el cual se advierte un agravamiento en razón a los intereses moratorios que se deben reconocer al momento del pago de las condenas, que en la vigencia 2016 ascendieron a $319.963 millones (el 31% del total pagado).
Al realizar el análisis por entidades del sector, se encontró que el monto de los intereses liquidados y pagados durante la vigencia 2016, respecto del capital de las condenas y acuerdos conciliatorios, correspondió al 57% para el Ministerio de Defensa, 53% en el caso de la Policía Nacional y 69% para las sentencias y acuerdos conciliatorios de la Fiscalía General de la Nación. Caso aparte se evidenció en la Defensa Civil Colombiana, donde la relación intereses frente al capital fue del 97% del valor de las condenas y acuerdos conciliatorios.
Además, en algunas entidades del Sector se reportan intereses moratorios en pago de conciliaciones, lo cual permite inferir que se llega a acuerdos sin disponibilidad presupuestal o las entidades deciden priorizar pagos en otros rubros, mediante traslados presupuestales y que, además, no se pagan oportunamente; es así como el valor conciliado total fue de $148.171 millones y sus intereses moratorios de $51.484 millones (35%).
Sector con mayores pretensiones y sentencias ejecutoriadas
En los últimos catorce años, las entidades del Sector Defensa, Justicia y Seguridad, han registrado las mayores ejecuciones presupuestales por concepto de sentencias y conciliaciones. Es así como, en el periodo 2003-2016 el valor ascendió a $8.4 billones (precios constantes de 2016), que representan 79% del valor total ejecutado por la Administración Central Nacional, por este concepto. Dentro de este valor, se encuentran incluidos los intereses de mora.
El estudio de la Contraloría evidenció que pese a las grandes sumas por las cuales están siendo condenadas las entidades de este Sector, los recursos que se apropian no son suficientes para cubrirlas. Es así como el valor por sentencias ejecutoriadas y conciliaciones pendientes de pago, a diciembre de 2016, ascendió a $3.7 billones y los recursos apropiados, en el presupuesto para la vigencia 2017, fueron de $777.796 millones, que representa 21% de lo que quedó pendiente por pagar a la misma fecha.
Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP 2017), los aportes efectuados por concepto de Sentencias y Conciliaciones al Fondo de Contingencias de Entidades Estatales – FCEE a diciembre 31 de 2016, ascienden a $11.980 millones, que frente a los $3,7 billones de cuentas por pagar por sentencias y conciliaciones, no representa un valor significativo.
En el sector Defensa, Justicia y Seguridad, ninguna entidad ha realizado aportes a este fondo por estos conceptos, a pesar de ser el sector con mayores pretensiones y sentencias ejecutoriadas.
Para 2017, sólo se apropiaron en total recursos por 21% del total de obligaciones por concepto de sentencias y conciliaciones del Sector Defensa, Justicia y Seguridad ($3,7 billones). En consecuencia, el valor apropiado solo alcanzaría para cubrir los intereses moratorios, causados a esa fecha, por alrededor de $850.000 millones, sin incluir el capital pendiente de pago ($3 billones), ni los procesos que se fallen en contra durante la vigencia 2017.
Acciones para prevenir daño jurídico
Otra de las conclusiones de este estudio, elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, es que “Dada la evolución de los registros contables y de los recursos destinados para cubrir las condenas en contra de las entidades públicas y la representatividad de los intereses moratorios, se hace necesario implementar acciones inmediatas, contundentes y efectivas, con miras a la prevención del daño antijurídico y al fortalecimiento de la defensa jurídica de las entidades”.
La CGR considera que debe mejorarse también la planeación presupuestal de las entidades para disminuir los tiempos de mora en el pago de los fallos en contra, y lograr atenuar el impacto sobre las finanzas públicas.